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I costi della manodopera nei contratti pubblici di lavori e servizi: la nuova disciplina dettata dal D. Lgs. n. 36/2023

L’art. 41, comma 14, del nuovo Codice dei Contratti Pubblici introduce una disposizione innovativa rispetto alla disciplina previgente: lo scorporo dei costi della manodopera dall’importo soggetto a ribasso. Tale disposizione, a ben vedere, non implica, però, l’immodificabilità dei costi della manodopera quantificati dalla stazione appaltante in sede di indizione della procedura di gara.

Con l’entrata in vigore, ormai quasi un anno fa, del nuovo codice dei contratti pubblici, gli operatori del settore si sono posti un rilevante interrogativo – tenuto conto delle possibili ricadute sul piano pratico derivanti dall’interpretazione della norma – in relazione al contenuto dell’art. 41, comma 14 in tema di costi della manodopera e di ribasso d’asta.

La norma, infatti, dispone testualmente che “Nei contratti di lavori e servizi, per determinare l’importo posto a base di gara, la stazione appaltante o l’ente concedente individua nei documenti di gara i costi della manodopera secondo quanto previsto dal comma 13. I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

Si è subito evidenziata una difficoltà interpretativa emergente dalla disposizione in esame, dal momento che se da un lato il secondo periodo sembra chiaro nell’escludere i costi della manodopera (e quelli della sicurezza) dall’importo soggetto a ribasso – con la conseguenza che tali componenti di costo dovrebbero essere considerati fermi e immodificabili dall’operatore economico partecipante alla procedura di gara – dall’altro il periodo successivo pone una disposizione apparentemente contraddittoria con la precedente, tenuto conto che viene comunque prevista la possibilità per l’operatore economico di comprovare che il ribasso complessivamente offerto è diretta conseguenza della particolare organizzazione aziendale che consente un contenimento dei costi: tra questi ultimi, possono essere annoverati anche quelli della manodopera che, però, ai sensi della disposizione precedente, sembrerebbero esclusi dalla possibilità di ribasso?

Un rilevante intervento chiarificatore è ascrivibile a TAR Toscana, Firenze, 29.01.2024, n. 120, che giunge alla conclusione della assoggettabilità a ribasso anche dei costi della manodopera, che possono, pertanto, essere quantificati dal singolo operatore in modo differente dal dato indicato dalla stazione appaltante: ciò sulla base di una operazione interpretativa sistematica che consente di confermare la possibilità per l’operatore economico di quantificare i costi della manodopera in misura diversa e inferiore alla quantificazione indicata nella disciplina speciale di gara.

Con l’unica precisazione che, in caso di differente quantificazione di tali costi, l’offerta sarà assoggettata a verifica di congruità e l’operatore sarà chiamato a fornire puntuale dimostrazione che la differente quantificazione è possibile in ragione di una organizzazione aziendale particolarmente efficiente (tale da consentire, appunto, un contenimento di tali costi).

L’approdo ermeneutico del Giudice amministrativo toscano è supportato da una pluralità di elementi che consentono di confermarne la condivisibilità e precisamente:

  • in primo luogo il dato letterale emergente dall’ultima parte del comma 14 dell’art. 41, che fa salva la possibilità di dimostrare che il ribasso complessivo offerto derivi da una organizzazione aziendale particolarmente efficiente, tale da consentire il contenimento dei costi;
  • la previsione, di cui all’art. 108, comma 9, del codice, che impone a pena di esclusione al concorrente la indicazione, in offerta economica, dei costi della manodopera: si tratterebbe di disposizione superflua se all’operatore non fosse consentito di modificare la quantificazione di tali costi già eseguita ed indicata dalla stazione appaltante nella lex specialis, dal momento che se i costi della manodopera non fossero modificabili, non avrebbe senso l’imposizione normativa, peraltro posta a pena di esclusione, di una loro espressa e separata indicazione in sede di offerta economica da parte del concorrente;
  • la previsione di cui all’art. 110, comma 1, del codice, a mente della quale la verifica di congruità dell’offerta ha per oggetto la complessiva congruità e sostenibilità dell’offerta anche con riferimento specifico ai costi “dichiarati ai sensi dell’articolo 108, comma 9”, ossia ai costi della manodopera;
  • il parere n. 2154 del 19.07.2023 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, secondo cui il costo della manodopera fa parte integrante dell’offerta economica ed è soggetto, come tale, a verifica da parte della stazione appaltante;
  • la delibera ANAC n. 528 del 15.11.2023, secondo cui la disciplina normativa dettata dall’art. 41, comma 14, da un lato, è tale da consentire una tutela rafforzata della manodopera grazie alla previsione dello scorporo del costo della manodopera dall’importo soggetto a ribasso, dall’altro, consente il pieno rispetto del fondamentale principio, costituzionalmente garantito, della libertà di iniziativa economica e d’impresa, in ragione del quale l’operatore economico che possieda una particolare organizzazione aziendale che gli consenta di beneficiare di un contenimento dei costi, ivi compresi quelli della manodopera, deve essere posto nella condizione di poter comprovare tale sua posizione di vantaggio e, conseguentemente, di dichiarare un costo della manodopera inferiore a quello quantificato dalla stazione appaltante (fatto salvo, ovviamente, il rispetto dei minimi salariali, come tali inderogabili).

Del resto, si pensi all’ipotesi del concorrente che applichi un Contratto Collettivo diverso da quello assunto come riferimento dalla stazione appaltante: posto che, ai sensi dell’art. 10, comma 3, del codice, tale possibilità è garantita a condizione che vengano garantite ai dipendenti le stesse tutele di quello indicato dalla stazione appaltante, è possibile che il diverso contratto conduca alla quantificazione di un costo della manodopera diverso e inferiore da quello indicato dalla stazione appaltante. In casi simili, impedire all’operatore economico di applicare il Contratto Collettivo viceversa applicato sino a quel momento, rappresenterebbe un’illegittima compromissione della libertà di iniziativa economica, costituzionalmente tutelata.

A cura di Avv. Emanuele Calienno – emanuele.calienno@casaeassociati.it          



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